1939年5月19日，中共中央在关于山东工作的指示中强调：八路军或游击队，如无政权，则绝不能发展巩固与建立根据地，因此，已得政权绝不能放弃，并还应努力争取或成立新的政权。7月，中共山东分局专门下达了《关于恢复县区乡政权之指示》。12月，中共中央又明确指出“应当用一切努力争取政权，这是山东与苏鲁斗争胜利或失败的关键”。1940年2月上旬，中共山东第一区党委、第一军区机关进入鲁东南地区，中共山东一区党委书记林浩在莒北石场召集区党委、军区、五地委和部队负责人会议，传达了中央和“集总”的紧急指示：立即建立抗日民主政权，大量发展武装，在政权工作人员中，共产党、非党左派进步分子和中间派各1/3，实行“三三制”。同时，会议决定五地委增设政府工作部，管理与指导各县政权工作。从此，日照地区的抗日民主政权建设进程加快，为发展抗日根据地奠定了政治根基。

一、日照县抗日民主政府的建立

1939年6月日军侵占日照县后，国民党日照县政权遭受严重损失，8月反“扫荡”结束后才开始恢复。10月，张希周任国民党日照县县长，他消极抗日救国，勒索欺压百姓，搜捕与杀害抗日军民，引起强烈民愤。1940年2月，张希周带领国民党日照县政府保安中队，从泰石公路以南窜到泰石公路以北的王世疃、山阳村等地，强行收缴共产党领导的抗日自卫团武装，解散抗日群众团体，激起了路北一带抗日民众的强烈反抗。这一事件遂成为抗日民众清算张希周的重要导火索。中共日照县委决定抓住这一有利时机，发动群众创建抗日民主政权。

3月11日夜，在五地委特委警卫营两个连的配合下，日照县三大队通过长途奔袭，一举将国民党日照县政府官员及其保安中队包围于安木头村，扣押了张希周，解除保安中队的武装。

16日上午，中共日照县委主持召开公开审判张希周大会。会议地址选在洪凝乡长兰村（今属五莲县）的一个大攒牛场。当时，日照县委机关及抗日武装经常活动在日照县三区的街头、洪凝一带，常驻的村庄是阎马庄、大洼和长兰一线。街头、洪凝一带是莒、日、诸三县的联边区，还是五莲山区的南北交通要冲，战略位置十分重要，早在抗战初期，胶东地区八路军的交通营押运黄金往来于山东分局就经过此地。日照县委派出的民运工作团也经常活跃在这一带，群众工作的基础很好，工作团成员申求典回忆时这样评价“记得每次召开全乡士绅名流座谈会，全乡80%的士绅和小学教员都能参加”。所以当地干部群众踊跃参加这次审判大会，共计1000余人，包括全县各阶层代表200人，以及五地委宣传部长李均、统战部长崔介等干部。

与会代表们一一列举出张希周的罪行，如封锁抗日给养、阻挠抗战、破坏抗日团体、假公济私、违背孙中山先生的三民主义等，与他进行了面对面的说理斗争。张希周在大量的人证、物证面前不得不认罪。于是，大会当即一致通过了罢免县长张希周职务的决议。

日照县委组织群众着手建立新政权。17日，各阶层人民代表经过充分酝酿，民主选出19名行政委员，组成了日照县抗日民主政府，并公推刘鸿若任县长，高燮宸任秘书。县政府下设民政科、财粮科、经建科和教育科，牟友民任民政科长，牟纪安任财粮科长，申友鸿任经建科长，李旦复任教育科长。18日，刘鸿若签发《日照县抗日民主政府第一号布告》，揭发国民党县政府张希周的主要罪恶，宣告日照县抗日民主政府成立。

《日照县抗日民主政府第一号布告》颁布了8项重大施政政策，其内容是：执行“三三制”原则，实行抗日救国纲领；统一征收抗日救国公粮，实行合理负担；废除苛捐杂税，统一财政收入；发展生产建设，厉行勤俭节约；开展战时文化教育，恢复与发展小学，举办抗日夜校；团结抗日各阶层人民，开展抗日救国各项工作；保障人民生命财产安全，没收汉奸财产，防奸防特，实行抗日戒严；发展抗日武装，优待抗日军人家属。

4月3日，《大众日报》报导了“日照、临沂两县相继建立抗日民主政权”消息，文中称：刘（刘鸿若）为日照县民众抗日领袖，素负重望，将来对日照县政及抗战建国工作，必大有贡献也。13日，根据中共山东军政委员会的决定，原山东第一区党委划为鲁南区党委和鲁中区党委。鲁东南地区党的领导机关仍称五地委，改由山东分局直接领导，五地委机关仍驻在石场、旺岭、万家沟、罗圈等一带。日照县委仍隶属五地委领导。10月，鲁中区党委成立，霍士廉任书记。五地委隶属鲁中区党委领导，高克亭调鲁中区党委工作，王众音任五地委书记兼社会部长。

日照县抗日民主政府成立后，各级抗日民主政权发展较顺利。至1940年夏，三庄、街头、涛雒、巨峰、安岚等区以及一些乡的抗日政权相继建立。各级人民政权已控制了全县一半以上的地区和人口，将洪凝、街头、三庄、黄墩、巨峰、安岚等地基本连成一体，将五莲山区和甲子山区贯通起来，使这一带成为共产党和日照县抗日军民坚持敌后抗战的重要基地。

全县各级抗日政权认真执行施政方针，使共产党的抗日救国主张和民主参政思想越来越深入人心。11月，进步民众成立了各界民意机关——日照县参议会，公推县委书记郑子久兼任参议长，高燮宸任副参议长，秦寄萍、戴仲帘等为驻会议员。

二、莒县抗日民主政府的建立

1940年2月，中共山东第一区党委机关进入莒北、莒南，派出民运工作队，发动群众进行民主建政，受到国民党顽固派的重重阻挠和日、伪军的攻击。27日，山东第一区党委机关进驻中楼西边的孟家西楼村，召开投弹演习授奖大会，当晚宿营在该村，遭到驻大店的日、伪军偷袭。战斗中，双方伤亡惨重。山东第一区党委机关干部带领第一区党委党校的学员和部分群众转移出去。随后，日、伪军血洗了孟家西楼，枪杀无辜群众20余名。山东第一区党委机关被迫转移到粮山口、黑涧、上涧一带。这一地域西接马鬐山麓，东临甲子山，山高壑深，地形复杂，便于开展游击战争。经过党员干部的宣传发动，越来越多的当地群众被吸引到共产党和八路军周围来，为建立抗日民主政权做了必要的准备。

3月31日，莒南、莒北的各界各阶层代表300余人在上涧村召开大会，莒南县委书记白炎波主持会议，宣布成立莒县抗日民主政府。山东第一区党委政府工作部部长霍士廉出席大会。大会民主选举产生了莒县行政委员会，公推谢辉为县长，王东年为秘书。白炎波任政府党团书记，艾光楼任民政科科长，朱相卿任财经科科长，莫醒吾任粮秣科科长，钮新农任文教科科长（7月任职）。莒县抗日民主政府的施政范围包括莒南和莒北，施政政策内容与日照县抗日民主政府的大致相同。

在莒县抗日民主政府的领导下，4月，莒南、莒北两地陆续建立各区抗日民主政权。各区抗日民主政权沿袭莒县旧时行政区划的称谓，分别是：第一区区公所，活动在高坊、竹园、于家庄、官庄一带；第二区区公所，在泰石公路以南地区的活动中心是中楼、寨里河一带，在泰石公路以北的活动中心是五莲山区的石场、房家沟、花崖头一带；第三区区公所，活动在桑园周围；第七区区公所，活动在大略疃、夏庄一带；第八区区公所，活动在大店周围。四、五、六区因条件不成熟，未建立政权。9月22日，莒县第一届参议会在杜家岭召开，会议通过了《莒县抗日民主政府施政纲领》和县政府人选，公推王东年为参议长，王玉璞、白炎波为副参议长。

县长谢辉上任伊始就辗转各地亲临现场工作，排难解忧，组织力量一致对敌。他每到一处召开民众大会或各界座谈会，耐心倾听群众意见。人们常常在田间、庄头、路旁、矮小的泥屋里，拉着谢辉的手尽情地倾诉心声，区、乡、村士绅名流和团体代表对政府也积极提出了一些合理化建议。抗日民主政府认真贯彻中共中央公布的《抗日救国十大纲领》，实施“合理负担”政策，禁止机关、部队直接向乡村征收钱粮。所收财粮由县政府统一征收，统一分配。对于每人平均半亩到3亩地的农民征收其全年收入的5%，并实行累进制；对于大地主，征收其总收入的35%。并根据民意及时改进工作。因此，群众对抗日民主政府的局部执政比较满意，根据地大量出现了民众亲切拥护抗日民主政府的动人场景。

五莲山区的抗日民主政权纷纷成立，根据地随之不断壮大。1940年3月，日照县三区区公所在洪凝乡成立，活动在洪凝、街头一带，区长古敬安。4月，莒县二区（泰石公路北）区公所成立，活动在石场、房家沟、花崖头一带，区长古方廷。莒县三区区公所活动在罗圈一带。这时，在五莲山区，只有敌伪占领的管帅、汪湖和诸城三区、四区等地，未建立起抗日民主政权。

从总体上来看，新成立的日照县、莒县抗日民主政权有一些共同特征：政府的组成人员由群众推选、民主产生；政府善于听取民声改进工作，县长不搞特殊化，坚决执行“三三制”原则；施政政策既体现抗日救国思想，又体现发展民生内容；基层广大群众民主改造村政权。这些充分证明了新生的抗日民主政权代表性强、包容性强，代表广大人民利益，有利于调动社会各界团结抗战的积极性，促进抗日根据地的巩固与发展。

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